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开创新时代党内法规事业新局面

发布日期:2022-05-20 01:29   来源:未知   阅读:

  【摘要】党的十八大以来,在以习同志为核心的党中央坚强领导下,党内法规事业取得重大进展。我们党坚持立规先行,明确党内法规发展新定位,加强党内法规“质”“量”供给,提高党内法规体系化水平,已形成比较完善的党内法规体系;狠抓制度实施,严格执规、科学执规,捍卫了党内法规制度权威;发挥总揽全局、协调各方领导核心作用,提高依法执政水平,巩固群众基础,不断彰显党内法规治理效能。立足新征程,深化依规治党实践,必须增强党内法规制度自信,加快形成完善的党内法规体系,从根本上破解“执规不严”难题,补齐党内法规学科建设短板。

  【关键词】依规治党 党内法规 制度治党 【中图分类号】D21 【文献标识码】A

  办好中国的事情,关键在党,关键在全面从严治党、依规治党。党内法规在适应党自我革命的百年实践中不断演变和发展,如今已成为我们党治党强党和执政兴国的重要制度保障,成为“中国之治”的独特密码。特别是党的十八大以来,以习同志为核心的党中央坚持制度治党、依规治党,党内法规建设速度之快前所未有、执行过程之严前所未有、治理效能之好前所未有,因而开创了新时代党内法规事业新局面。

  良规是善治之前提。党的十八大以来,我们党坚持立规先行,加快党内法规制定进度,深入推进党的建设制度改革,不断厚植全面从严治党的制度基础。2016年12月,《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》明确提出,到建党100周年时,形成比较完善的党内法规制度体系。2021年7月1日,习总书记在庆祝中国成立100周年大会上,明确把“坚持依规治党、形成比较完善的党内法规体系”作为新时代中国特色社会主义的伟大成就之一,正式宣告“比较完善的党内法规体系”已经形成。

  立足党情国情实际,明确党内法规发展新定位。方向问题是一个根本性问题。党的十八大以来,我们党统揽伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想,协调推进“四个全面”战略布局,结合新的历史条件下治党治国要求,不断深化对全面从严治党和依规治党的规律性认识,提出一系列党内法规制度建设重要论断、重要主张、重要部署,为新时代加强党内法规制度建设指明前进方向。

  一方面,我们党从党的建设全局进行战略考量,旗帜鲜明地提出“依规治党”基本方式,并把党内法规制度建设定位为“全面从严治党的长远之策、根本之策”。作为党的专门规章制度,党内法规在进行制度“自转”的同时,秉持“党内法规姓党”原则,把制度建设贯穿于党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设等,围绕党的建设各个领域进行“公转”,促进党内法规同党的建设形成结构性耦合状态。

  另一方面,我们党从党情国情实际出发,创造性地把党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系,促进党内法规从传统的纪律型规范向法治型规范转化。马克思主义执政党独特的政治地位,决定了党内法规不仅管党治党,也事关治国理政,是我们党依法执政不可或缺的重要遵循。党内法规与国家法律既有联系也有区别,尤其是“纪严于法、纪在法前”,鲜明体现了党内法规的制度特点。2017年10月,党的十九大把“坚持依法治国和依规治党有机统一”明确作为“坚持全面依法治国”基本方略的重要方针,进一步推动形成党内法规和国家法律相辅相成、相互促进、相互保障的“治”格局,开辟了新时代党内法规制度建设新境界。

  完善党内法规制定体制机制,加强党内法规“质”“量”供给。立规必重质量。过去党的建设制度化水平较为有限,存在着无规可依、有规难依等制度性问题。党的十八大以来,我们党高度重视党内法规制定工作,不断完善党内法规制定体制机制,促进党内法规制定工作在“量”和“质”方面均取得历史性突破。

  一方面,我们党构建形成统分结合的立规体制。在党中央集中统一领导下,中央纪委以及党中央工作机关和省级党委科学分工、紧密协作,严格执行党内法规制定规划(计划)和工作流程,加快本领域本地区党内法规制定进度,促进了一大批党内法规密集出台。党的十八大以来制定的中央党内法规,约占现行有效中央党内法规总数的70%,在党的政法工作、宣传工作、统战工作等多个领域填补了党内法规“空白”,立规力度之大前所未有。截至2021年7月1日,全党现行有效的中央党内法规共211部,部委党内法规共163部,地方党内法规共3241部,全面覆盖党的领导和党的建设各方面,“有规可依”问题已得到基本解决。

  另一方面,我们党坚持科学立规、民主立规、依规立规,紧紧扭住提高党内法规制定质量这个关键,先后制定和修订《中国党内法规制定条例》等重要党内法规,对党内法规制定和保障各环节作出针对性部署和规定。实践中,我们党本着于法周延、于事简便原则,把中央要求、群众期盼、实际需要、新鲜经验结合起来,制定出台一大批实践效果显著的高质量党内法规。例如《党委(党组)落实全面从严治党主体责任规定》以严明的责任制形式,促进党委(党组)切实担负起相应的全面从严治党主体责任,过去党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力等问题得到切实改善。

  推进党内法规制度“供给侧结构性改革”,提高党内法规体系化水平。党的十八大以来,伴随党内法规数量快速增长,规范间不一致、相抵触、不协调等问题愈加突出,党内法规体系化建设的重要性和迫切性日益显现。习总书记在不同场合多次强调,努力建立健全立体式、全方位的制度体系,搞好制度“供给侧结构性改革”,加快形成完善的党内法规体系。我们党坚持目标导向和问题导向,全方位推进党内法规制度“供给侧结构性改革”。

  一方面,我们党坚持系统思维,不断调整和深化对党内法规体系的认识,明确指出党内法规制度体系“是以党章为根本,以民主集中制为核心,以准则、条例等中央党内法规为主干,由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体”,提出内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规体系建设总要求,设置党章、准则、条例、规定(办法、规则、细则)四个层次的党内法规类型,并从不同维度形成了以两个“1+4”为特点的党内法规体系结构。其中,“1”是指党章,“4”在调整领域意义上,依次指党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规和党的监督保障法规,体现了党内法规“规范主体、规范行为、规范监督”的严密逻辑;“4”在效力位阶意义上,依次是指由党的中央组织制定的中央党内法规、由中央纪委和党中央工作机关制定的部委党内法规、由党中央批准的有关中央国家机关部门党委制定的部门党委党内法规、由省级党委制定的地方党内法规,自上而下与党的民主集中制组织原则深度契合。

  另一方面,我们党加强党内法规顶层设计力度,在实践中统筹推进各位阶、各领域、各层面、各类型、各环节党内法规制度建设。具体来说,党的十八大以来,我们党既修订完善党章,出台一批准则、条例等基础主干党内法规,构筑党内法规体系的“四梁八柱”,也注重制度的“添砖加瓦”,制定出台一大批规定、办法、规则、细则等配套党内法规;立足全面从严治党要求,既建立健全党的自身建设法规,深入完善党的监督保障法规,同时加快补齐党的领导法规短板,强化党的组织法规保障,做到党内法规制度建设全覆盖;统分结合、以上率下,既制定中央党内法规来调整“面”上重大问题,也制定部委党内法规和部门党委党内法规来调整“条”上重要问题,还制定地方党内法规来规范地方层面“块”上重要问题;注重党内法规配套衔接和协调发力,既要求下位法规制度同上位法规制度保持衔接,也要求增强程序性法规和保障性法规“弱项”,与实体性法规相辅相成;贯通党内法规制度建设各环节,有序开展党内法规制定、备案审查、集中清理、执行和评估等具体工作,在动态实践中促进党内法规体系不断完善。

  制度的生命力和权威都在于实施。有规不依、执规不严、违规不究,是对党内法规制度权威的最大损害。党的十八大以来,我们党通过从严执规执纪,在很大程度上纠正了过去有规不依、有令不从、有禁不止等乱象,党内法规实施情况得到明显改善。

  严格执规,增强党内法规刚性约束。一分部署,九分落实。制度一经形成,就要得到严格实施,不能出现“破窗效应”。党的十八大以来,我们党充分认识到严格执规的深远意义,强调要狠抓制度执行,真正让铁规发力、让禁令生威。

  一是坚持制度面前人人平等,执行党内法规不搞特殊、没有例外,以敢严敢抓敢管的执规决心和力度,使党内法规切实发挥刚性约束作用。习总书记深刻指出:“贯彻执行法规制度没有绝招,关键在真抓,靠的是严管。”我们党对违反党内法规的腐败分子“零容忍”,保持“高压”态势,不仅严肃“猎狐”“拍蝇”,而且坚决“打虎”,凭借秉公执规执纪,捍卫党内法规制度权威,为全面从严治党战略赢得了党心民心。

  二是坚持久久为功,抓长抓常,持之以恒推动党内法规贯彻落实。党的十九大报告提出,“全面从严治党永远在路上”。这从历时性角度对执规执纪的长期性、稳定性提出要求。为此,我们党立足长远和根本推进执规执纪工作,摒除以往运动式执规、选择性执规等短视执规做法,加强执规执纪中的建章立制工作,及时将实践中行之有效的执规经验以制度方式予以确立和巩固。我们党分别于2016年和2019年制定和修订《中国问责条例》,推动失责必问、问责必严成为党内治理常态,实现问责制度与时俱进。

  三是坚持把纪律挺在前面,贯通执规和执法过程,实现纪委和监委合署办公,同时保持执规独立性和严格性。为纠正过去“执法代替执纪”“执纪取代执法”等纪法不分问题,2015年修订的《中国纪律处分条例》在删除79条与刑法、治安管理处罚法等法律法规重复的条款基础上,进一步对“如何追究党员违法甚至犯罪行为的党纪责任”作出五种情形的专门规定,以确保执纪和执法有效衔接。修订后的《中国纪律处分条例》在坚持纪法分开的同时,通过设定专门条款的方式,实现了党纪处分与国法处理的有效衔接,党纪处分制度更加科学,不会出现因纪法分开而放纵党员违法犯罪行为的情况。

  科学执规,推动党内法规落地落实。把党内法规从文本状态转变为现实状态,选择科学的执规思路十分重要。党的十八大以来,我们党重点从完善责任制、紧盯“关键少数”、注重思想教育、加强党内监督四个方面,着力提升执规科学性和有效性。

  一是以完善责任制为牵引,不断压细压实相关主体的执规责任。责任制是推动工作的有力抓手。我们党高度重视运用责任制建设推进从严管党治党,从落实党风廉政建设责任制,到强调全面从严治党主体责任、政治责任,再到推行党内法规执行责任制,出台《中国党内法规执行责任制规定(试行)》《党委(党组)落实全面从严治党主体责任规定》等重要责任制规定,并且以强势问责不断释放责任压力,促进各级党组织和领导干部从严治党、狠抓执规,切实履行相应的执规责任。

  二是以紧盯“关键少数”为重点,要求领导干部自觉守规、率先垂范。法治与人治有着根本区别,“权在法下”是法治的核心要义。实践充分证明,党内法规能否落地生效,关键取决于领导干部对待党内法规的态度。我们党着力把权力关进制度的笼子,围绕领导干部这一“关键少数”提出一系列从严要求。领导干部不仅要自觉守规,按照制度要求严以修身、严以用权、严以律己,而且更要以身作则、以上率下,积极倡导和推动形成讲规矩、守规矩的制度氛围。2012年12月4日,习总书记在中央政治局会议上明确要求,“党风廉政建设,要从领导干部做起,领导干部首先要从中央领导做起。正所谓己不正,焉能正人”。

  三是以注重思想教育为基础,坚持把思想建党和制度治党紧密结合、同向发力。思想建党和制度治党是我们党管党治党的两种基本方式。党的十九大报告明确提出,思想建党和制度治党同向发力。实践中,我们党在加强党内法规制度建设过程中,始终把思想政治工作摆在重要位置,着力增强党员、党组织对党内法规的制度认同、价值认同、执行认同。我们党在全党范围内开展“两学一做”学习教育、“不忘初心、牢记使命”主题教育等活动,推动党内法规教育进入党员教育、干部培训等,这些为全党自觉尊规、学规、守规、用规营造出良好的制度文化氛围。

  四是以加强党内监督为关键,促进执规目标由治标向治本转变。执规的意义不仅在于严惩违规分子,而且是惩前以毖后,充分实现党内法规所承载的全面从严治党要求。我们党坚持以治标带动治本,力求标本兼治,在严肃执纪问责的同时,不断丰富和完善党内监督体系,促进纪律监督、监察监督、派驻监督和巡察监督有机融合,强化执规主体的自我监督,并且充分运用监督执纪“四种形态”,在全党范围内形成持续有力的监督威慑,有效减少了党员、干部“由小问题到大问题”“由违纪到违法”情形的出现。

  党内法规是管党治党之基本规范,也是执政兴国之重要遵循。为把党内法规制度优势充分转化为治理效能,党的十八大以来,我们党注重加强立规和执规过程的互动联系,以良规提升治理成效,以善治释放制度威力,统筹推进党的“良规善治”。

  坚持和加强党的全面领导,发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。中国领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义制度的最大优势。我们党通过从制度层面进一步巩固党的领导基础,充分发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用,推进中国特色社会主义进入新时代,取得令世界瞩目的伟大成就。这就生动诠释了我们党的领导制度优势。

  一是强化“两个维护”制度保障。我们党出台了《中国重大事项请示报告条例》《中共中央关于加强党的政治建设的意见》等一大批重要法规制度,专门把“两个维护”从制度层面进行严格要求和严格落实,极大巩固了党的领导基础,促进全党全国服从党中央,保持政令畅通,实现更加紧密的党群关系。

  二是规范党的领导活动。我们党加快推进党的领导制度化、法治化,全面总结政法工作、宣传工作、统一战线工作等党的领导实践中的成熟经验,相应制定出台一大批重要的领导法规制度,为各级各类党组织和领导干部开展领导工作、履行领导职责提供具体遵循,有力保证党的各方面领导实践统一有序、科学高效,从根本上解决了党的领导淡化弱化虚化等突出问题。

  三是压实党的领导责任。办好中国的事情,关键在党。长期以来,在治理复杂艰巨、人民群众反映强烈的重要问题上,党的领导从未缺席。我们党针对生态环保、安全生产、食品安全、脱贫攻坚等重要领域,专门出台责任制规定,明确压实党的领导责任,为有效解决相关领域问题、推动经济社会健康发展提供坚强的政治保障。

  厚植党员干部法治意识,提高党的依法执政水平。法治是治国理政的基本方式。党的十八届四中全会提出,依法执政,既要求党依据宪法法律治国理政,也要求党依据党内法规管党治党。因此,提高党的依法执政水平,有赖于坚持依规治党,核心是厚植党员干部的法治意识。党的十八大以来,我们党厉行法治,全方位加强党内法规制度建设,通过立规矩、讲规矩、守规矩的具体实践,持续增强党员干部的法治意识。从实践效果来看,过去大行其道的“人情”“关系”等潜规则日渐消失,党员干部违纪违法的问题大幅减少,“遇事找规、办事依规、解决问题靠规”的法治氛围逐渐形成。

  一是强化党员干部权力规限。腐败问题的本质是权力被滥用。我们党持之以恒严惩各类腐败问题,通过严肃执规执纪,增强了党内法规对党员干部权力的规范约束作用。据统计,党的十八大以来中央纪委共立案审查调查中管干部453人,全国纪检监察机关立案审查调查案件380.5万件、查处408.9万人、给予党纪政务处分374.2万人,“天网行动”以来追回外逃人员9165人,并且党的十九大以来有4.2万人主动投案。由此可见,在惩处腐败的强势威慑下,违规滥用权力的突出问题得到了有效遏制,党员干部更加自觉地知敬畏、讲服从,权力运行受到严格规限。

  二是推进党员干部从严管理。严管就是厚爱。为防范党员干部腐化堕落,我们党针对干部建立健全管思想、管工作、管作风、管纪律的从严管理体系,制定干部选拔任用、教育管理、考核、问责、处理处分等一系列党内法规,同时重点围绕权力运行加强监督体系建设,制定出台《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》等一批重要制度性文件,深入推进纪检监察体制改革。可以说,党的一系列严管举措,不仅明显减少了党员干部违规违纪违法等问题出现,为党员干部构筑起坚固有效的保护屏障,同时反过来增强了党员干部对制度价值的认同和尊崇,促进党员干部自觉遵守和维护制度。

  三是激励党员干部干事创业。制度在规范调整的同时,往往也在实现自身的使命价值。我们党坚持激励与约束并重原则,在从严治党的同时,注重建立健全党员干部的正向激励机制,出台《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》等规定,及时建立健全容错纠错机制,为激发和保护党员干部工作积极性提供制度依据。在党内法规正向激励下,广大党员干部在脱贫攻坚、乡村振兴、为民服务等方面勇于担当作为,有力推动党的事业繁荣发展;同时,进一步深化对党内法规的尊崇感、认可度,巩固在制度轨道上履职尽责的思想自觉、行动自觉。

  永葆党的先进性和纯洁性,巩固党的群众基础。永葆先进性和纯洁性,是我们党作为马克思主义政党的本质要求。针对人民群众反映强烈的腐败问题、“四风”问题等,党的十八大以来,我们党以加强党的先进性和纯洁性建设为主线,深入推进全面从严治党、依规治党,坚持“六个从严”,促进党内政治生态根本性好转,全党精神面貌焕然一新,党群关系也由此得到切实改善。

  一是强化以人民为中心的价值导向。全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨,是党的先进性和纯洁性的集中体现。坚持党要管党、全面从严治党,就是保持党的人民性,确保党不变质、不变色、不变味。我们党明确把以人民为中心作为党内法规制度建设的价值原则,在党内法规制定和实施中全面体现和维护人民群众的根本利益,勇于自我革命,构建形成不忘初心、牢记使命的长效机制。习总书记指出:“规矩是起约束作用的,所以要紧一点我们不舒服一点、不自在一点,老百姓的舒适度就好一点、满意度就高一点,对我们的感觉就好一点。”因此,“八项规定改变中国”,体现的正是我们党践行立党为公、执政为民,坚持全面从严治党和依规治党的新形象新气象。

  二是激发党员先锋模范作用。一个党员就是一面旗帜。我们党作为世界第一大执政党,不仅拥有庞大的组织规模,更要形成全党团结统一、深入群众、敢为人先的强大组织优势。我们党注重党员管理工作,在发展党员、党员教育和管理等方面出台一批重要法规制度,切实提升党员队伍的整体质量。与此同时,我们党号召党员以身作则,在移风易俗、抗击疫情、防汛救灾等方面积极发挥先锋模范作用,在广大人民群众中产生良好示范效应,充分彰显了党的先锋队形象。

  三是加强党的作风制度建设。作风问题关乎人心向背,事关党的生死存亡。我们党从作风制度建设切入,制定出台以中央“八项规定”、《党政机关厉行节约反对浪费条例》为代表的涉及经费管理、国内差旅、因公出国(境)、公务用车、会议活动、办公用房等一系列配套制度规定,通过持之以恒正风肃纪,从根本上有力遏制住“四风”等问题蔓延发展,党群关系得到切实改善,进一步巩固了党的群众基础。从作风影响来看,党风改进带动了家风、政风甚至民风整体性好转,营造出良好的政治生态和社会风气。

  我们党立志于中华民族千秋伟业,百年恰是风华正茂!在新的征程上,习总书记明确强调,“要增强依规治党的自觉性和坚定性,把牢政治方向,提高政治站位,扛起政治责任,紧紧围绕党和国家工作大局继续推进党内法规制度建设”,这为深化依规治党实践,推动党内法规事业行稳致远提供了根本遵循。

  深化依规治党实践,必须增强党内法规制度自信。制度优势是一个政党最大的优势。我们党过去将自我革命与制度建设相结合,探索形成坚持制度治党、依规治党的路径,并在新的时代要求下,通过引入法治思维和法治方式,实现党内法规制度建设转型升级。党的十八大以来的依规治党成效充分说明,党内法规制度建设是我们党在长期执政条件下依靠自身力量解决自身问题的有效方案,同时也为世界上其他国家执政党治国理政提供了一个全新选择。可以说,党内法规是我们党最大的优势,深化依规治党实践,首先应增强党内法规制度自信,在党内外广泛形成“坚持依规治党”的思想共识。

  深化依规治党实践,必须加快形成完善的党内法规体系。2021年1月,中共中央印发的《法治中国建设规划(2020-2025年)》明确提出,到2025年,党内法规体系更加完善。着眼于此,我们党应继续推进党内法规制度“供给侧结构性改革”,坚持党内法规正确政治方向,贯彻落实党的十九届四中全会提出的一系列制度化要求,同时注重以党内法规实施后反映出的制度问题倒逼党内法规针对性调整,提升党内法规质量,不断完善形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规体系。

  深化依规治党实践,必须从根本上破解“执规不严”难题。党内法规具有鲜明的自我革命属性,这本身为严格执规和自觉守规增加了难度。2018年8月24日,习总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上讲话指出:“有规可依的问题基本得到解决,下一步的重点是执规必严,使党内法规真正落地。”当前党内法规制度建设正处于“执规必严”的攻坚阶段。深化依规治党实践,重难点是狠抓党内法规制度实施,应从基本制度严起、从日常规范抓起,创新执规执纪思路和方式,运用系统思维构建形成高效的党内法规实施体系,全方位统筹推动党内法规落地见效。

  深化依规治党实践,必须补齐党内法规学科建设短板。当前,党内法规理论研究明显滞后于实践发展,党内法规人才供给“质”“量”远满足不了实务工作需求。这些问题严重制约着党内法规事业行稳致远。究其根源,目前党内法规学科建设的动力、定位、规模、保障等均显著不足。因此从学科层面来说,深化依规治党实践,需要加快推进党内法规学科建设进程,通过把“党内法规学”纳入教育部“学位授予和人才培养学科目录”,在全国范围内更广泛地部署和开展党内法规学科建设和人才培养工作,为党内法规事业长远发展提供更加有力的学科保障。

  【注:本文系国家社科基金一般项目“党内法规学科建设和人才培养研究”(项目编号:19BDJ022)阶段性成果】

  ①中共中央办公厅法规局:《中国党内法规体系(二〇二一年七月)》,《人民日报》,2021年8月4日。

  ②中共中央办公厅法规局:《开辟新时代依规治党新境界党的十八大以来党内法规制度建设成就综述》,《人民日报》,2021年6月17日。

  ③中共中央党史和文献研究院编:《习关于全面从严治党论述摘编》,北京:中央文献出版社,2021年。

  ④张洋、赵成:《坚定不移正风肃纪反腐》,《人民日报》,2021年11月8日。

  ⑤中共中央文献研究室编:《习关于全面从严治党论述摘编》,北京:中央文献出版社,2016年。

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